5 Financiën

Ons algemene financiële beleid ligt vast in een meerjarig financieel statuut. Per begrotingsjaar maken we een financiële kaderbrief met de uitwerking van de ontwikkelingen die voor het komend begrotingsjaar relevant zijn.

We streven naar een duurzaam financieel evenwicht. Dit betekent dat de begroting over een periode van minimaal vijf jaar een voldoende positief saldo moet laten zien om te blijven voldoen aan de gestelde financiële normen. Eenmalige tekorten zijn toegestaan, mits de begroting in meerjarenperspectief sluitend is en het buffervermogen boven de gestelde norm blijft.

Signaleringswaarden
De Inspectie voor het Onderwijs hanteert signaleringswaarden voor de kengetallen solvabiliteit, liquiditeit en de ratio normatief publiek eigen vermogen. Deze signaleringwaarden zijn geen harde normen maar helpen de Inspectie signaleren of er mogelijk een risicovolle of ongewenste situatie is of dreigt.

Onze interne normen zijn gebaseerd op de signaleringswaarden die de Inspectie voor het Onderwijs hanteert. Als uit het meerjarenperspectief blijkt dat we negatief van de signaleringswaarden afwijken, voeren we maatregelen in om het evenwicht te herstellen.

De inspectie hanteert de volgende signaleringswaarden:

Intern hanteren we daarnaast nog een eigen norm voor het eigen vermogen. Op basis van een uitgevoerde risicoanalyse is bepaald dat er een buffer moet zijn van minimaal 5,65% van de totale Rijksbijdragen (genormaliseerd, dus exclusief eenmalige subsidies).

Daarnaast hanteren wij intern een liquiditeitsnorm van 0,75. Op deze wijze zorgen wij ervoor dat genoeg middelen beschikbaar zijn voor toekomstige investeringen. 

Toewijzing van middelen binnen het bestuur (allocatie)

Onze begroting kent de volgende onderdelen:

1. Variabele budgetten van de scholen: dit betreft de door de schoolleider direct te beïnvloeden budgetten, zoals personeelslasten en leermiddelen;
2. Semi-vaste budgetten van de scholen: kosten voor huisvesting, ICT en meubilair, overige ICT- en huisvestingslasten. Deze bedragen worden geheel ingezet op de verschillende scholen;
3. Sectorbudgetten: bovenschoolse activiteiten ten behoeve van de scholen, bijvoorbeeld budgetten voor onderwijsontwikkeling en professionalisering;
4. Budgetten van de ondersteunende diensten en het college van bestuur.

Bij de verdeling van de middelen over de scholen hanteren we in de basis de bekostigingssystematiek van het ministerie van OCW, dat wil zeggen dat de budgetten zijn gebaseerd op de leerlingenaantallen van 1 oktober (VO) of 1 februari (PO) voorafgaand aan het begrotingsjaar.

Voor bepaalde opbrengsten wijken we af van bovenstaande systematiek en kiezen we een eigen passende verdeling over de scholen en onderdelen.

De activiteiten die we bovenschools uitvoeren (3 en 4) worden bekostigd met een bijdrage van de scholen. Deze bijdrage is gebaseerd op het niveau van dienstverlening die de ondersteunende diensten en de sectoren leveren per onderwijssoort (VO/PO/SO). De bijdrage wordt uitgedrukt in een vast percentage van de rijksbekostiging.

In de sectorbudgetten (3) Personeelsbeleid, Onderwijs & Kwaliteit, Huisvesting, ICT en Communicatie zijn bovenschoolse activiteiten ondergebracht ten behoeve van de scholen.

De bijdrage voor de ondersteunende diensten en het college van bestuur (4) is bestemd voor de dagelijkse kosten van het bestuurlijk apparaat. Het ondersteuningsbureau draagt zorg voor de uitvoering van de ondersteunende diensten.

Segmentatie
Onze administratie is ingericht in kostenplaatsen. Elke kostenplaats is toe te wijzen aan een school of dienst en hoort bij een specifieke onderwijssector. De baten en lasten worden verantwoord op de kostenplaats waarop zij betrekking hebben.

Gemeenschappelijke baten en lasten verdelen we over de verschillende sectoren. De segmentatie in de jaarrekening bepalen we vanuit deze interne structuur.

Treasurybeleid
Ons treasurybeleid voldoet aan de regels zoals deze zijn gesteld in de regeling Beleggen, lenen en derivaten 2016. De uitgangspunten zijn dat alle transacties gericht zijn op de continuïteit van de instelling en dat het aantrekken en uitzetten van middelen plaatsvindt bij betrouwbare partners.

In ons treasurystatuut wordt de interne beheersing van financieringen en geldstromen beschreven. In ons statuut is vastgelegd dat we niet beleggen in aandelen, private activiteiten of gebruik maken van afgeleide financiële instrumenten.

Ultimo 2024 hebben wij geen beleggingen of leningen uitstaan.

Al onze middelen worden beschouwd als publieke middelen. We maken geen onderscheid tussen publieke en private middelen. Overschotten op de liquide middelen worden in rekening courant aangehouden bij het ministerie van Financiën (schatkistbankieren). Ultimo 2024 is de hoogte van de direct opeisbare tegoeden € 21,8 miljoen. Ultimo 2023 was dit tegoed € 20,8miljoen. Daarnaast hebben we de mogelijkheid gebruik te maken van een rekening-courantfaciliteit of een lening bij het ministerie van Financiën. In 2024 is hier geen gebruik van gemaakt, noch van andere vormen van externe financiering.

Vermogensbeleid
Het eigen vermogen van Openbaar Onderwijs Groningen is niet volledig vrij besteedbaar. Aan een deel van het vermogen heeft het bestuur een bestedingsdoel toegekend. Deze geoormerkte bedragen zijn gestort in bestemmingsreserves.

De algemene reserve kent minimale omvang, zoals beschreven onder het kopje 'Signaleringswaarde'.

Rijksbijdragen
De rijksbijdragen zijn € 171,6 miljoen en bestaan uit € 101,9 miljoen voor het VO en € 69,7 miljoen voor het PO.
De rijksbijdragen zijn hoger dan begroot en de realisatie 2023, dit komt vooral door indexatie van de bekostiging en de inzet van geoormerkte subsidies.

Overige overheidsbijdragen  
De overige overheidsbijdragen betreffen met name gemeentelijke subsidies voor maatschappelijke projecten.

Overige baten
De overige baten bestaan vooral uit ouderbijdragen en subsidies vanuit Sterk Techniek Onderwijs welke wij via de penvoerder ontvangen en subsidies vanuit het Jeugdeducatiefonds voor schoolmaaltijden en andere voorzieningen in het kader van armoedebestrijding.

Personeelslasten
De personeelslasten ad € 149,9 miljoen zijn als volgt verdeeld: € 79,6 miljoen voor het VO, € 61,9 miljoen voor het PO en € 8,4 miljoen voor de centrale ondersteuning.
De personeelslasten zijn gestegen ten opzichte van vorig jaar en ook hoger dan begroot als gevolg van cao-maatregelen en inzet van subsidiemiddelen. 

Huisvestingslasten
De huisvestingslasten liggen in lijn met de begroting. Deze zijn lager dan in 2023 door onder andere een teruggave op de energierekening over 2023 en 2024.

Overige lasten
De overige lasten zijn vooral hoger dan begroot  en vorig jaar door toename van het aantal activiteiten en uitgave van subsidiemiddelen waaronder schoolmaaltijden.

Financiële baten en lasten
De financiële baten en lasten bestaan uit € 0,8 miljoen rentebaten op de rekening courant bij de schatkist, en € 0,2 miljoen rentelasten voortvloeiend uit de stijging van de contante waarde van de voorzieningen.
De rentestand is eind december 2,9%, bij een banksaldo van € 21,8 miljoen.

De materiële vaste activa nemen per saldo toe door de investeringen van € 9,7 miljoen, waarbij € 7,0 miljoen wordt afgeschreven. De liquide middelen nemen toe door de ontvangst van diverse Rijksvergoedingen waaronder middelen vanuit de regeling Verbetering Basisvaardigheden. Het eigen vermogen neemt af met het resultaat van € 0,5 miljoen negatief. De voorzieningen nemen toe met € 0,5 miljoen, vooral door het effect van de waardering tegen contante waarde en een inhaalslag waarbij jubileumdata van medewerkers in kaart zijn gebracht. De overige schulden stijgen met name door vooruitontvangst van subsidies.

Per 1 januari 2023 is de bekostiging van het primair onderwijs na wetswijziging vereenvoudigd. Daarmee is de bekostigingssystematiek gewijzigd.

Bij de overgang van de oude naar de nieuwe bekostigingssystematiek zijn schoolbesturen door de regelgeving en besluitvorming van de minister met een groot materieel probleem geconfronteerd. Waar de schoolbesturen in een (school)jaar normaal gesproken 100% aan bekostiging ontvangen, is dat in de overgang naar de nieuwe bekostigingssystematiek circa 93% voor het schooljaar 2022-2023.
Schoolbesturen in het primair onderwijs werden daardoor in de periode augustus tot en met december 2022 door de minister met circa 7% gekort op hun bekostiging. Dit komt voor ons schoolbestuur neer op € 2,8 miljoen. Dit bedrag is - evenals vorig jaar - niet als vordering op de balans per 31 december 2024 opgenomen.

De minister stelt zich op het standpunt dat dit materieel grote probleem voor het schoolbestuur slechts “een boekhoud-technische correctie [is] aangezien de totale bekostiging van het Rijk naar scholen niet wijzigt door de vereenvoudiging”. De overgang van een oude naar een nieuwe bekostigingssystematiek is echter niet louter een papieren exercitie; de keuzes die daarbij worden gemaakt hebben werkelijk een negatief effect op het onderwijsproces. De keuze van de minister om de schoolbesturen in 2022 fors minder bekostiging toe te kennen heeft reële consequenties. Voor Openbaar Onderwijs Groningen geldt dat het eigen vermogen onder druk komt te staan, en dat onze liquiditeitsratio zonder additionele maatregelen op termijn onder de signaleringsnormen van de Onderwijsinspectie gaat komen.

Openbaar Onderwijs Groningen heeft met 221 andere schoolbesturen, juridisch begeleid door advocatenkantoor Stibbe en gecoördineerd vanuit de PO-Raad, gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen de beschikkingen voor de laatste vijf maanden van 2022. Dit bezwaar is op 30 november 2022 door de minister ongegrond verklaard. De financiële belangen en de relevante juridische vragen naar aanleiding van de beslissing op bezwaar van de minister zijn het volgens Openbaar Onderwijs Groningen waard om de kwestie aan een onafhankelijke partij, zijnde de bestuursrechter, voor te leggen. Daarom heeft Openbaar Onderwijs Groningen gezamenlijk met 221 andere schoolorganisaties beroep bij de rechtbank Midden-Nederland ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de minister.

De rechtbank heeft op 21 juni 2024 het beroep van 222 schoolorganisaties gegrond verklaard. Zij zijn onderwijsbekostiging misgelopen in de overgangsperiode (augustus – december 2022) voorafgaand aan de vereenvoudiging van de bekostiging in het primair onderwijs. De rechtbank gaf de schoolbesturen gelijk en oordeelde dat de staatssecretaris het tekort moet aanvullen. De staatssecretaris is tegen die uitspraak in hoger beroep gegaan. Op het moment van schrijven loopt de hogerberoepsprocedure nog. De zitting staat gepland voor het najaar van 2025. 

Onze kengetallen vallen in 2024 binnen de normen van de Inspectie. Onze liquiditeitsratio is door de incidentele middelen nog ruim boven de signaleringswaarde maar staat onder druk voor de toekomst. Dit wordt nader uiteengezet in paragraaf 5.3.

De gegevens in deze paragraaf zijn afkomstig uit de jaarrekening 2024 (gegevens 2023 en 2024) en de meerjarenbegroting 2025-2029 (gegevens toekomstige jaren). De raad van toezicht heeft de meerjarenbegroting 2025-2029 vastgesteld op 11 december 2024.

De uitgaven voor NPO en de overgangsregeling werkdrukmiddelen VO zorgen alleen nog in 2025 voor hogere lasten. Na 2025 wordt weer begroot met de regulier beschikbare middelen. De indexering van de Rijksbijdragen is even hoog als de indexering van de personele lasten, aangezien loonstijgingen in beginsel door het Rijk worden gecompenseerd. Bij de berekening is uitgegaan van een stabiel leerlingenaantal, en een stabiel aantal fte’s. De overige baten en lasten zijn normatief geïndexeerd met 2-3%. De afschrijvingslasten zijn berekend op basis van de bekende meerjareninvesteringsplanning.

Rijksbekostiging
In 2022 en 2023 hebben de scholen NPO-middelen ontvangen. De bestedingstermijn van deze middelen loopt tot en met 31 juli 2025.
In 2022, 2023 en 2024 zijn middelen vanuit de subsidieregeling Verbetering Basisvaardigheden (VBV) ontvangen. In 2025 volgt de laatste aanvraagronde waarna de middelen in 2027 structureel worden. Met de besteding van deze middelen is in de meerjarenbegroting rekening gehouden.
Er is rekening gehouden met de kosten van beëindiging van tijdelijke contracten in verband met het NPO en VBV.
Wat betreft de overige rijkssubsidies verwachten we een stabiel verloop.

Cao
In zowel de sector voortgezet als primair onderwijs is in 2024 een nieuwe cao afgesloten. Beide cao’s lopen tot en met 30 november 2025.
In de begroting van 2025 is rekening gehouden met deze cao’s. Er is geen rekening gehouden met verdere indexatie als gevolg van de resterende referentieruimte 2025. In de meerjarenbegroting is wel rekening gehouden met een lichte indexatie. 

Huisvesting
Alle schoolpanden zijn economisch eigendom van de gemeente. Wij zijn in de meeste gevallen juridisch eigenaar en we handelen als zodanig. Dit zal in de nabije toekomst niet veranderen. We huren het pand waarin het ondersteuningsbureau is gevestigd, plus enkele tijdelijke huisvestingsvoorzieningen bij diverse scholen.
In de meerjarenbegroting is rekening gehouden met het meerjarenonderhoudsplan welke is afgestemd op het integraal huisvestingsplan van de gemeente.

In de meerjarenbegroting gaan we uit van een stabiel leerlingenaantal. Tussen de scholen zien we wel verschuivingen, maar op totaalniveau verwachten we een constant leerlingenaantal. De toekomstige begrotingen per school worden gebaseerd op het dan actuele leerlingenaantal.

In 2024 was de gemiddelde bezetting 1.591 fte. Onderstaand is de verwachte ontwikkeling van de personele bezetting weergegeven, zoals is af te leiden uit de meerjarenbegroting 2025-2029.

We verwachten dat de personele bezetting in de basis stabiel blijft, in lijn met het leerlingenaantal. De fluctuaties in de bezetting worden met name beïnvloed door de inzet van NPO-middelen. Deze worden ingezet tot en met 2025.

In 2025 worden de eindsaldi van de bestemmingsreserves overgeheveld naar de algemene reserve. Vanaf 2025 is geen rekening gehouden met nieuw te vormen bestemmingsreserves. Hiertoe is nog geen aanleiding bekend.

Signaleringswaarde liquiditeit
Sinds 2023 hanteert de inspectie voor een organisatie met onze omvang een norm van 0,5. Intern blijven wij de eigen norm van 0,75 hanteren tot het financiële beleid wordt herzien.
Uit het huidige meerjarenbeeld blijkt dat de liquiditeit onder beide normen uitkomt. Dit is met name te wijten aan de geplande investeringsuitgaven en het feit dat we in 2025 en 2026 nog middelen besteden die we al eerder hebben ontvangen (o.a. NPO en Basisvaardigheden). Hierop zullen in 2025 en verder maatregelen worden genomen, onder andere door het investeringsbeleid aan te scherpen en financiële meevallers niet uit te geven.

Signaleringswaarde eigen vermogen
Sinds 2020 kent het ministerie van OC&W zogenaamde signaleringswaarden om bovenmatige reserves bij onderwijsinstellingen en samenwerkingsverbanden te voorkomen. Indien het eigen vermogen boven deze waarde uitstijgt, zal de inspectie bij het bestuur van de instelling aandringen op het besteden van deze reserves.

De signaleringswaarde voor Openbaar Onderwijs Groningen is als volgt:

Dit is voor de inspectie de bovengrens voor het door Openbaar Onderwijs Groningen aan te houden eigen vermogen. Het werkelijke eigen vermogen bedraagt eind 2024 € 42,8 miljoen (2023: € 43,3 miljoen), en is dus ruim beneden de signaleringswaarde.

Weerstandsvermogen en risicomanagement
In 2023 heeft een nieuwe risicoanalyse plaatsgevonden. Uit deze analyse volgen de belangrijkste financiële risico’s die de organisatie loopt. Bij al deze risico’s is onderzocht welke beheersmaatregelen zijn getroffen die deze risico’s (deels) ondervangen. De risico’s zijn gekwantificeerd en voorzien van de kans dat zij zich voordoen, gegeven de getroffen beheersmaatregelen. Met deze gegevens is een Montecarlo-analyse uitgevoerd, waaruit de aan te houden risicobuffer blijkt.

Uit de analyse blijkt een aan te houden risicobuffer van 5,65% van de Rijksbijdragen. Er wordt meerjarig rendement begroot, zodat de buffer voldoende wordt opgehoogd voor inflatie.

Conclusie kengetallen
Bij de huidige ontwikkeling van de begroting en balans komen de kengetallen onder druk te staan. Vooral de liquiditeit komt onder de gewenste norm. Maatregelen om dit onder controle te houden zijn noodzakelijk. Er is geen tot weinig ruimte voor tegenvallers. Daarnaast zijn de energiekosten op het huidige (hogere) niveau nog niet structureel gedekt. Dit maakt dat voor de begroting van 2026 en verder moet worden gezocht naar extra financiële ruimte, vooral ook in structurele zin. Om in de toekomst boven de norm (voor liquiditeit) te blijven en te komen tot een duurzaam structureel begrotingsevenwicht dienen nog aanvullende maatregelen te worden getroffen.

Belangrijkste risico’s en onzekerheden
In paragraaf 6.6 Risicomanagement worden de belangrijkste risico's en onzekerheden weergegeven.